Nulidad de un sistema de promoción interna basado exclusivamente en la posesión de la titulación académica y que prescinde de la superación de las correspondientes pruebas selectivas
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad de Madrid promovió cuestión de inconstitucionalidad en relación con las disposiciones transitorias primera, apartado primero, y tercera de la Ley 1/2018, de 22 de febrero, de coordinación de policías locales de la Comunidad de Madrid. Los preceptos citados disponen lo siguiente (en cursiva lo cuestionado):
«Disposición transitoria primera. Integración en subgrupos de clasificación profesional.
1. Los miembros de los cuerpos de policía local que a la entrada en vigor de la presente ley ocupen plazas correspondientes a las categorías clasificadas en los subgrupos de clasificación profesional en el artículo 33 y tuviesen la titulación académica correspondiente, quedarán directamente integrados en las correspondientes categorías de dichos subgrupos de clasificación.
2. Los miembros de dichos cuerpos que a la entrada en vigor de esta ley ocupen plazas correspondientes a las categorías clasificadas en los subgrupos de titulación establecidos en el artículo 33, y no tuviesen la correspondiente titulación académica, permanecerán en su subgrupo de clasificación de origen como situación "a extinguir". No obstante, ostentarán la denominación de las nuevas categorías establecidas en la presente ley, y contarán con igual rango jerárquico y ejercerán las mismas funciones operativas que los funcionarios integrados en los nuevos subgrupos de clasificación profesional.
Todo ello sin perjuicio de que quienes obtuvieran con posterioridad las titulaciones correspondientes, se integrarán en los subgrupos de clasificación conforme lo previsto en el apartado 1 de la presente disposición.»
«Disposición transitoria tercera. Efectos retributivos de la integración.
La integración en subgrupos de clasificación profesional prevista en la presente ley no implicará necesariamente el incremento de las retribuciones totales de los funcionarios.»
La Sentencia del Tribunal Constitucional 17/2022, de 8 de febrero de 2022 -ECLI:ES:TC:2022:17- ha estimado la misma y, en su virtud, ha declarado que las disposiciones transitorias primera, apartado primero, y tercera de la Ley 1/2018, de 22 de febrero, de coordinación de policías locales de la Comunidad de Madrid, son inconstitucionales y nulas.
Y es que, tras verificar la Sentencia la condición de básica, en el doble sentido material y formal, de las normas estatales con la que se pone en contraste la autonómica impugnada, concluye que existe una contradicción efectiva e insalvable determinante de una invasión competencial.
Las razones dadas por el Tribunal Constitucional
La posesión de la titulación académica es un requisito necesario pero no suficiente, puesto que también se requiere superar unas pruebas selectivas:
<La norma cuestionada, atendiendo solamente al requisito de la titulación, determina la integración directa y automática en los subgrupos A1, A2 o C1, correspondientes a las escalas técnica, ejecutiva y básica previstas en el art. 33 de la Ley de la Asamblea de Madrid 1/2018, respectivamente, de todos aquellos funcionarios de policía local que ostenten la titulación académica correspondiente a dichos subgrupos. Sin embargo, como se acaba de exponer, en el sistema de promoción interna que regulan las bases, la posesión de la titulación académica es un requisito necesario pero no suficiente, puesto que también se requiere superar unas pruebas selectivas. Frente a la taxativa exigencia de un proceso selectivo como requisito para la promoción interna, la norma autonómica dispone, por el contrario, que esa integración en los nuevos subgrupos de titulación, consecuencia de la nueva estructura introducida por la Ley controvertida, es directa y queda únicamente condicionada a ostentar la titulación académica correspondiente, sin hacer mención a prueba selectiva alguna. Parte así del presupuesto contrario al de los arts. 16.3 c) y 18, apartados primero y segundo, TRLEEP que son su parámetro de enjuiciamiento (en análogos términos, en cuanto al modo de contradecir la base, SSTC 235/2015, de 5 de noviembre, FJ 5; 260/2015, de 3 de diciembre, FJ 4, y 96/2020, FJ 5).
Por consiguiente, debemos concluir que la disposición transitoria primera, apartado primero, de la Ley de la Asamblea de Madrid 1/2018 contradice los citados preceptos estatales, contradicción que, como inmediatamente se expone, no puede ser salvada por vía interpretativa. La norma de referencia es inconstitucional y nula.>
La interpretación conforme no puede ser una interpretación contra legem pues ello implicaría desfigurar y manipular los enunciados legales, ni compete al TC la reconstrucción de una norma no explicitada debidamente en el texto legal y, por ende, la creación de una norma nueva, con la consiguiente asunción por el TC de una función de legislador positivo que institucionalmente no le corresponde
No puede aceptarse la interpretación conforme con la Constitución, que propone la fiscal general del Estado, según la cual la disposición transitoria primera, apartado primero, ha de ser interpretada en consonancia con el art. 41.1 de la Ley de la Asamblea de Madrid 1/2018, que afirma que «[l]a promoción interna se realizará mediante concurso oposición que garantice el cumplimiento de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, así como los contemplados en el artículo 55.2» TRLEEP. De esta forma, el silencio de la norma cuestionada no podría entenderse como excluyente del proceso selectivo a superar, pudiendo salvarse la omisión por referencia al mencionado art. 41.1.
Desde la STC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 1, este tribunal viene afirmando que «siendo posibles dos interpretaciones de un precepto, una ajustada a la Constitución y la otra no conforme con ella, debe admitirse la primera con arreglo a un criterio hermenéutico reiteradas veces aplicado por este tribunal» [SSTC 176/1999, de 30 de septiembre, FJ 3; 185/2014, de 6 de noviembre, FJ 7; 118/2016, de 23 de junio, FJ 3 d); 26/2017, de 16 de febrero, FJ 6, y 62/2017, de 25 de mayo, FJ 7], siempre que tales interpretaciones posibles sean «igualmente razonables» [SSTC 168/2016, de 6 de octubre, FJ 4 b); 97/2018, de 19 de septiembre, FJ 7, y 76/2019, de 22 de mayo, FJ 8, por todas]. Este criterio implica que es necesario apurar todas las posibilidades de interpretar los preceptos de conformidad con la Constitución y declarar tan solo la inconstitucionalidad de aquellos cuya incompatibilidad con ella resulte indudable por ser imposible llevar a cabo dicha interpretación [SSTC 14/2015, de 5 de febrero, FJ 5; 17/2016, de 4 de febrero, FJ 4; 118/2016, de 23 de junio, FJ 3 d); 26/2017, de 16 de febrero, FJ 6; 62/2017, de 25 de mayo, FJ 4, y 116/2017, de 19 de octubre, FJ 3]. No obstante, «la salvaguarda del principio de conservación de la norma encuentra su límite en las interpretaciones respetuosas tanto de la literalidad como del contenido de la norma cuestionada, de manera que la interpretación de conformidad con los mandatos constitucionales sea efectivamente deducible, de modo natural y no forzado, de la disposición impugnada (STC 185/2014, de 6 de noviembre, FJ 7), sin que corresponda a este tribunal la reconstrucción de la norma en contra de su sentido evidente con la finalidad de encontrar un sentido constitucional, asumiendo una función de legislador positivo que en ningún caso le corresponde» [SSTC 14/2015, FJ 5; 118/2016, FJ 3 d); 20/2017, FJ 9; 26/2017, FJ 6; 37/2017, FJ 4 e); 62/2017, FJ 7, y 116/2017, FJ 3]. Y, en todo caso, la búsqueda de las posibilidades de interpretación conforme de los preceptos impugnados deberá realizarse caso a caso y con el debido razonamiento.
Por tanto, si bien este tribunal ha establecido que las normas deben preservarse cuando su texto no impida una interpretación adecuada a la Constitución, esta interpretación tiene como límite el «respeto al propio tenor literal» de los preceptos interpretados (STC 222/1992, de 11 de diciembre, FJ 2), y no permite «ignorar o desfigurar enunciados legales meridianos» (STC 24/2004, de 24 de febrero, FJ 6), ya que «la interpretación conforme no puede ser una interpretación contra legem pues ello implicaría desfigurar y manipular los enunciados legales, ni compete a este tribunal la reconstrucción de una norma no explicitada debidamente en el texto legal y, por ende, la creación de una norma nueva, con la consiguiente asunción por el Tribunal Constitucional de una función de legislador positivo que institucionalmente no le corresponde» (STC 235/2007, de 7 de noviembre, FJ 7, y las que cita).
En el presente caso, no resulta posible la interpretación conforme que propone la fiscal general del Estado, por cuanto colisiona con el tenor literal de la norma cuestionada. Esta dispone imperativamente la integración directa en los nuevos grupos de clasificación de aquellos miembros que dispongan de la titulación académica correspondiente. Lo cual equivale materialmente a una promoción interna, realizada sin observar las reglas básicas que regulan esta modalidad de carrera profesional. El uso de la expresión «quedarán directamente integrados» es taxativa y no admite modulación alguna, sin que el tenor de la norma en cuestión proporcione elemento alguno para entender que la integración directa requiera como presupuesto necesario la superación de pruebas selectivas.
Por consiguiente, el precepto cuestionado no admite un pronunciamiento sobre su entendimiento conforme a la Constitución, en cuanto que la interpretación que se propone, por forzada, debe ser rechazada, so pena de olvidar el respeto al tenor literal del precepto legal (por todas, STC 209/2014, de 18 de octubre, FJ 4) o de «reconstruir una norma que no esté debidamente explícita en un texto» (SSTC 11/1981, de 8 de abril, FJ 4, y 273/2005, de 27 de octubre, FJ 8).
La anterior conclusión se corrobora a la vista del acuerdo de 4 de diciembre de 2018, de la Comisión Bilateral de Cooperación Administración General del Estado-Comunidad de Madrid, que recoge el compromiso de tramitar una iniciativa legislativa de modificación de la disposición transitoria primera de la Ley de la Asamblea de Madrid 1/2018, precisamente para establecer que el acceso a los subgrupos C1 y A2 de la nueva clasificación se realizará mediante procesos de promoción interna «atendiendo a los requisitos y procedimientos establecidos en la legislación básica».
No cabe olvidar que, según consolidada doctrina constitucional (por todas, STC 83/2020, de 15 de julio, FJ 6), los acuerdos de este tipo no pueden impedir el pronunciamiento de este tribunal acerca de las infracciones constitucionales que se denuncian en el proceso, máxime cuando la modificación legislativa acordada ni siquiera ha llegado a entrar en vigor en el momento de dictar la presente sentencia (STC 72/2021, de 18 de marzo, FJ 2). Tampoco los eventuales acuerdos de tales comisiones pueden afectar al papel de los jueces ordinarios en el ejercicio de su jurisdicción, papel que en todo caso está presidido por las notas de independencia y colaboración con este tribunal (STC 106/2009, de 4 de mayo, FJ 3).
En definitiva, la Sentencia comentada concluye que los preceptos autonómicos cuestionados vulneran el art. 149.1.18 CE y, en consecuencia, es inconstitucional y nula.
